Prowadzona przez powiatowe urzędy pracy aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych nie była skuteczna i nie umożliwiała im wejścia lub trwałego powrotu na rynek pracy. Na koniec 2020 r. we wszystkich urzędach pracy na terenie kraju zarejestrowanych było niemal 56 tys. bezrobotnych osób niepełnosprawnych. W okresie objętym kontrolą NIK ponad 80% osób z orzeczeniami o niepełnosprawności nie pracowało ani nie szukało pracy. Pracodawcy niechętnie zatrudniali takie osoby, brakowało też spójnej polityki rynku pracy.

W Polsce są ok. 3 miliony osób niepełnosprawnych, czyli takich, które - zgodnie z definicją zawartą w ustawie o rehabilitacji - ukończyły 16 lat i mają orzeczenie o niepełnosprawności. Szacuje się, że wszystkich osób niepełnosprawnych może być nawet dwa razy więcej.

Obecnie Polska ma jeden z najniższych wskaźników bezrobocia w UE, a od 2010 r. liczba osób bezrobotnych ogółem spadła trzykrotnie. Podobna tendencja utrzymuje się dla osób niepełnosprawnych.

Opis grafiki

Jednocześnie zatrudnienie osób niepełnosprawnych od lat utrzymuje się na bardzo niskim poziomie. W okresie objętym kontrolą aż 2,5 mln, czyli ponad 80% osób z niepełnosprawnościami nie miało pracy, ani jej nie szukało. Pod względem wskaźnika bierności zawodowej osób niepełnosprawnych Polska plasuje się na piątym miejscu w Europie. W latach 2010-2020 wskaźnik ten był w ich przypadku niemal dwukrotnie wyższy niż dla całej populacji osób powyżej 15. roku życia.

Mimo znacznych nakładów, zwłaszcza z Funduszu Pracy, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz PFRON, wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych od kilkunastu lat wzrosły tylko o ok. 2% w ciągu 10 lat: z 14,4% w 2010 r. do 16,7% w 2020 r.

Dlaczego tak wiele osób niepełnosprawnych nie ma pracy?

W 2017 r. PFRON opublikował raport „Badanie potrzeb osób niepełnosprawnych”. Wynika z niego, że większość takich osób rejestruje się w urzędach pracy, ale w rzeczywistości nie chce podjąć zatrudnienia. Wśród osób objętych badaniem aż 84% przyznało wprost, że nie poszukuje aktywnie pracy. Głównym powodem są ograniczenia związane ze stanem zdrowia i niepełnosprawnością takich osób. Inna przyczyna to ich niskie kompetencje i wykształcenie. Prawie ¼ bezrobotnych osób niepełnosprawnych zarejestrowanych w PUP w 2020 r. nie miało żadnych kwalifikacji, a wyższe wykształcenie uzyskało tylko 8%. Taka sytuacja zwykle wiąże się z niską samooceną takich osób. W wielu przypadkach niepełnosprawni nie poszukują pracy, bo im się to po prostu nie opłaca: zdarza się, że osoby te są utrzymywane przez rodzinę, pracują „na czarno” albo obawiają się zmniejszenia lub utraty świadczeń socjalnych w związku z podjęciem pracy. Sytuacji niepełnosprawnych na rynku pracy nie ułatwia też wiek. W 2020 r. ponad połowa takich osób zarejestrowanych w PUP miała ponad 50 lat.

Dużym ograniczeniem jest niedostosowanie miejsc pracy do potrzeb osób niepełnosprawnych, bariery architektoniczne czy transportowe. Spośród niemal 56 tys. niepełnosprawnych zarejestrowanych jako bezrobotni w 2020 r. ponad ⅓ mieszkała na wsiach, gdzie częstym problemem jest brak lub niewystarczający transport publiczny. W tej sytuacji dojazdy do pracy stanowią duże wyzwanie dla takich osób. Nie wszystkie miejsca pracy zatrudniały też tłumacza języka migowego.

Z drugiej strony pracodawcy niechętnie zatrudniali osoby niepełnosprawne, zwłaszcza starsze, mimo iż takie zatrudnienie dawało pracodawcom szereg korzyści. Mogli oni np. uzyskać dofinansowanie wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne osób z niepełnosprawnościami, zwrot kosztów przygotowania ich miejsc pracy czy dofinansowanie z Unii Europejskiej. NIK jest zaniepokojona faktem, że część pracodawców traktuje osoby niepełnosprawne jak tanią siłę roboczą: zatrudniają je na czas uzyskiwania z tego tytułu refundacji i finansowań i zwalniają po zakończeniu okresu zatrudnienia, po czym pozyskują do pracy kolejne osoby skierowane przez urząd pracy.

Problem stanowiły też stereotypy i uprzedzenia po stronie pracodawców. Zgodnie z obiegowymi opiniami osoby niepełnosprawne są bowiem znacznie mniej wydajne w pracy niż osoby sprawne, są też często mniej samodzielne i wymagają pomocy innych ludzi. Część osób zatrudniających osoby niepełnosprawne obawiała się ich wysokiej absencji związanej ze złym stanem zdrowia czy z niepełnosprawnościami.

Osoby niepełnosprawne dłużej czekają na pracę

W 21 urzędach skontrolowanych przez NIK w latach 2018-2020 zarejestrowano średnio ponad 75 tys. osób bezrobotnych, w tym średnio prawie 4,5 tys. niepełnosprawnych. W skontrolowanych urzędach ponad połowę wszystkich zarejestrowanych bezrobotnych stanowili bezrobotni długotrwale. Jeszcze więcej w badanym okresie było długotrwale bezrobotnych niepełnosprawnych w grupie bezrobotnych niepełnosprawnych: średnio ok. 58,5%.

Przyczyny długotrwałego oczekiwania na zatrudnienie przez osoby niepełnosprawne są złożone. Kontrola NIK wykazała jednak uchybienia systemowe, które wpływają na niską skuteczność powiatowych urzędów pracy w zakresie aktywizacji w szczególności tej grupy bezrobotnych. Brakowało spójnej polityki rynku pracy, która ułatwiałaby aktywizację bezrobotnych. Działania skontrolowanych urzędów pracy sprowadzały się do bieżącego rejestrowania zgłaszających się osób w charakterze bezrobotnych czy proponowania usług rynku pracy. Urzędy nie analizowały na bieżąco potrzeb niepełnosprawnych pozostających bez pracy i rzadko podejmowały aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu.

W urzędach objętych kontrolą NIK udział w podstawowych formach aktywizacji ukończyło w sumie prawie 52 tys. bezrobotnych, z czego tylko ok. 3% stanowiły osoby niepełnosprawne. Pracę znalazło 1403 z 1708 takich osób (średnio ok. 82%).

Opis grafiki

Ponadto kontrola wykazała, że skontrolowane urzędy najrzadziej przyznawały osobom niepełnosprawnym dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej. W ciągu trzech lat w 21 urzędach taką pomoc przyznano zaledwie 110 osobom niepełnosprawnym, co stanowi 1,3% ogółu bezrobotnych (8177). Tymczasem dofinansowanie rozpoczęcia własnej działalności to jedna z najbardziej poszukiwanych i atrakcyjnych form aktywizacji.

Mało ofert pracy dla osób niepełnosprawnych

Skontrolowane urzędy wspierały osoby bezrobotne, przekazując im oferty pracy subsydiowanej i niesubsydiowanej. W pierwszym przypadku koszty zatrudnienia pracownika są pokrywane z Funduszu Pracy lub z Europejskiego Funduszu Społecznego, a w drugim w całości ponosi je pracodawca. W 2018 r. zebrano w skontrolowanych urzędach jedynie 1389 ofert pracy niesubsydiowanej dla osób niepełnosprawnych, co stanowiło nieco ponad 5% takich ofert dla bezrobotnych. W kolejnych latach było ich jeszcze mniej – 872 oferty w 2019 r. (ok. 4% wszystkich ofert), a w 2020 r. 574 (ok. 3% ofert ogółem). Wśród ofert pracy subsydiowanej było jeszcze gorzej – propozycje zatrudnienia dla osób niepełnosprawnych stanowiły niewiele ponad 1% wszystkich ofert. W trzech skontrolowanych urzędach zdarzały się lata, kiedy nie uzyskano ani jednej oferty pracy subsydiowanej dla osób niepełnosprawnych.

Opis grafiki

Zgłaszane oferty nie zawsze spełniały oczekiwania i potrzeby bezrobotnych. Osoby niepełnosprawne najczęściej poszukują stałej i w miarę dobrze płatnej pracy, dającej im zabezpieczenie na przyszłość.  Tymczasem większość ofert dotyczyła pracy za minimalne wynagrodzenie i na podstawie krótkoterminowych umów. W niektórych przypadkach warunkiem skorzystania z oferty było założenie własnej firmy.

Brak programów promocji zatrudnienia i błędne wskaźniki efektywności zatrudnieniowej

Pomimo ustawowego obowiązku, aż ⅓ urzędów (7 z 21) nie opracowała i nie realizowała w okresie objętym kontrolą programu promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. W większości opracowanych dokumentów strategicznych brakowało celów i zadań odnoszących się wprost do tej konkretnej grupy bezrobotnych, a część nie zawierała mierzalnych wskaźników. Dokumenty te nie spełniały więc swojej funkcji, jaką jest monitorowanie oraz ewaluacja podejmowanych działań. Taka sytuacja skutkuje brakiem konsekwentnej polityki rynku pracy nie tylko w powiatach, ale także w województwach oraz całym kraju.

W ustawie o promocji zatrudnienia przyjęto błędną metodologię badania skuteczności urzędów pracy oraz podstawowych form aktywizacji zawodowej. Wskaźniki efektywności zatrudnieniowej nie obejmowały bowiem formy zatrudnienia oraz jego trwałości w dłuższym okresie. Poza tym uwzględniały one tylko informacje dotyczące aktywizacji finansowanej z Funduszu Pracy, pomijając inne źródła finansowania (PFRON, EFS). NIK podkreśla, że wskaźniki efektywności zatrudnieniowej i kosztowej miały kolosalne znaczenie, ponieważ na ich podstawie wyliczano dodatkowe środki dla PUP.

W 21 powiatowych urzędach pracy kontrolerzy NIK próbowali ustalić faktyczną trwałość zatrudnienia niepełnosprawnych uczestników sześciu podstawowych form aktywizacji, sprawdzając, czy na koniec 2020 r. byli oni nadal zatrudnieni. Tylko 10 powiatowych urzędów przedstawiło NIK pełne dane dotyczące osób niepełnosprawnych. Pozostałe instytucje stwierdziły, że nie mają takich danych, ponieważ nie są do tego zobowiązane prawnie. Jako że kontrolerzy NIK nie uzyskali pełnych danych, nie mogli oni ocenić trwałości zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W tej sytuacji ocena skuteczności aktywizacji zawodowej tej grupy osób była niemożliwa.

Izba zwróciła uwagę na pewne niepokojące zjawisko. U podstaw polityki przydzielania środków na aktywizację osób bezrobotnych leży wysoki próg efektywnościowy. W efekcie urzędy pracy realizują takie formy aktywizacji, które pozwalają im te progi uzyskać. W tej sytuacji urzędy musiały rezygnować z działań aktywizacyjnych w grupach najtrudniejszych na rzecz grup, w których aktywizacja z wielkim prawdopodobieństwem zakończy się podjęciem zatrudnienia. Osoby niepełnosprawne były więc często pomijane, ponieważ w ich przypadku szanse na znalezienie trwałego zatrudnienia były stosunkowo niewielkie (w przeciwieństwie do sprawnych, młodych osób, poniżej 30 r.ż.). Z kontroli wynika, że praktycznie w każdym urzędzie były osoby niepełnosprawne nieobjęte żadnymi formami aktywnego przeciwdziałania bezrobociu.

Finansowanie aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych

Środki na finansowanie aktywizacji zawodowej, w tym osób niepełnosprawnych, pochodzą głównie z Funduszu Pracy. W 2020 r. wszystkie skontrolowane przez NIK urzędy pracy wydatkowały na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu prawie 98 tys. zł z tego źródła.  Jeżeli chodzi o formy aktywizacji osób niepełnosprawnych, 21 urzędów pracy najwięcej środków przeznaczało na staże i dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej (odpowiednio 33% i 32%), a najmniej na szkolenia (zaledwie 4%).

Polityka prowadzona przez samorządy powiatowe wspierała bierność zawodową osób niepełnosprawnych. W latach 2018-2020 powiaty przekazywały na rehabilitację zawodową średnio zaledwie 6% środków PFRON. Pozostała część (ok. 94%) przeznaczana była na rehabilitację społeczną. Ponad połowa powiatów wcale nie przeznaczała środków z PFRON na rehabilitację zawodową.

Wnioski NIK

Minister właściwy ds. pracy powinien:

• zweryfikować system badania skuteczności powiatowych urzędów pracy oraz podstawowych form aktywizacji zawodowej tak, by wskaźniki efektywności zatrudnieniowej obejmowały formy zatrudnienia oraz jego trwałość w dłuższym okresie;
• podjąć działania legislacyjne, które sprawią, że rejestracja w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej nie będzie równoznaczna z objęciem tej osoby ubezpieczeniem zdrowotnym;
• opracować lub udostępnić w ramach dobrych praktyk wzór programu promocji zatrudnienia i aktywizacji lokalnego rynku pracy, który jako część powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, określałby cele oraz mierzalne wskaźniki, pozwalając na monitorowanie stopnia osiągnięcia przyjętych celów;
• uwzględniać trwałość zatrudnienia podczas oceny skuteczności działań urzędów pracy.

Natomiast Najwyższa Izba Kontroli nie wnosi o podjęcie działań na rzecz zwiększenia wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz zmniejszenia poziomu wskaźnika bierności zawodowej osób niepełnosprawnych. W lutym 2021 r. Rada Ministrów przyjęła bowiem Strategię na rzecz Osób z Niepełnosprawnościami 2021-2030. Dokument ten zakłada m.in. zwiększenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym z ok. 26% w 2018 r. do 40% w 2030 r. oraz wzrost współczynnika ich aktywności zawodowej z ok.28% do 45%. Planowane jest także podniesienie poziomu zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami na otwartym rynku pracy z niecałych 67% do 75%.

Ponadto NIK uwzględniła, że Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych zapowiedział opracowanie narodowego programu zatrudnienia tej grupy osób.

W ocenie NIK powiatowe urzędy pracy powinny:

• opracować i wdrożyć program promocji zatrudnienia i aktywizacji lokalnego rynku pracy, który jako część powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, powinien prowadzić do realizacji jasno określonych celów związanych z aktywizacją zawodową osób niepełnosprawnych oraz pozwalać na monitorowanie stopnia osiągnięcia tych celów;
• aktywniej pozyskiwać atrakcyjne oferty pracy i inne formy pomocy dla osób niepełnosprawnych;
• przeznaczać większe środki finansowe na formy aktywizacji zawodowej, które dają duże szanse na zatrudnienie, w tym w szczególności z wykorzystaniem środków z PFRON.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>